En un mundo donde la globalización es inminente, donde las industrias son cada vez más indispensables para lograr el desarrollo de los países, se hace necesario que existan controles eficaces que reglamentar en términos ambientales los distintos países, atendiendo a sus necesidades. Es aquí donde tiene aplicación la premisa del desarrollo sostenible: la satisfacción de las necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades .

Nuestro país, se encuentra en vías de desarrollo, y posee índices de pobreza de hasta un 41 % aproximadamente y en la actualidad se plantea renovar su matriz energética. Ello da lugar a que se infiera que el desarrollo que pueda tener lugar en el subsector eléctrico sea aquel que resulte menos costoso y que dé resultados con mayor rapidez. Por vía de consecuencia, los mecanismos utilizados en su mayoría no cumplen con los requerimientos ambientales mínimos. Este tipo de descuido al cumplimiento ambiental, sumado a los incumplimientos por parte de los agentes del subsector ocasiona que cada día aumenten los niveles de gases de efectos invernadero.

La gestión ambiental es el instrumento por excelencia para la aplicación del Derecho Ambiental, el artículo 27 de la Ley 64-00 dispone cuáles son los otros instrumentos ya que puede tomar varias modalidades. Sin embargo, la principal es la política ambiental. Esta última implica el conjunto de acciones que se diseñan para lograr la ordenación del medioambiente. De aquí que se entienda esto como una prerrogativa del Estado.

En la actualidad son varias las normativas que podemos encontrar en el ordenamiento jurídico dominicano tendente a esta ordenación del ambiente. No obstante, se hace necesario que quede determinado de manera clara y específica la protección buscada para evitar la ineficacia e inefectividad de la misma. En ese mismo orden de ideas, los doctrinarios han establecido que para determinar los mecanismos por los que se elabora la política ambiental, debe realizarse un análisis completo y riguroso del ordenamiento. Por esa razón decimos que nuestro país cuenta con numerosas leyes, decretos y resoluciones del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales que forman parte del conjunto de las políticas ambientales. Para verificar cuáles son las aplicables al subsector eléctrico debe estudiarse el segmento en cuestión. A pesar de lo expuesto, es común encontrar incongruencias con lo que dice el texto que consagra la política ambiental y la aplicación de la misma.

La política ambiental es un instrumento de regulación ambiental. Ello implica que la política a formular pueda ser de distintos tipos. La doctrina la clasifica en:

  • Instrumentos de regulación y mandato: son normas de cumplimiento obligatorio. Establecen una restricción medioambiental a la operación de cada empresa perteneciente al subsector eléctrico, por tanto decimos que la responsabilidad medioambiental por violaciones o inobservancias se circunscribe dentro de este reglón. Su desventaja es que son inflexibles porque no toma en cuenta el factor económico, lo cual es fundamental cuando se habla del subsector eléctrico .
  • Instrumentos económicos y de mercado: son aquellos que producen modificaciones en el comportamiento ambiental de los agentes, utilizando incentivos económicos. Introducen flexibilidad porque logran que las mejoras ambientales tengan un costo mínimo para la sociedad .
  • Aproximaciones voluntarias: tienen por finalidad la autorregulación de los entes contaminantes mediante procesos cooperativos que resulten con menos costos para la sociedad . El Estado define un programa de actuación ambiental al que los agentes pueden sumarse si lo desean, obteniendo un beneficio como contrapartida.

¿Cómo surgen estas políticas ambientales? Podríamos decir que el hecho histórico que marca el inicio de las políticas ambientales se encuentra en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en la ciudad de Estocolmo en 1972. Aquí por primera vez se habla a nivel mundial de la necesidad de conservar el ambiente, lo que dio lugar a que se suscribieran posteriormente numerosos acuerdos internacionales adicionales que sirven para proteger y controlar los distintos ámbitos del medioambiente. Esta exhorta a los Estados a que incluyan en sus ordenamientos internos, las recomendaciones y principios que quedaron establecidos en la Declaración que emanó de dicha conferencia. Sin embargo, muchos son de criterio que consagra una acusación hacia países como el nuestro que se encuentran en vías de desarrollo, sin tomar en cuenta que necesitan de las industrias para producir los bienes y servicios indispensables para alcanzar las metas de desarrollo.

Posteriormente encontramos la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1972, donde se estipula que el cambio climático es un hecho y deben tomarse las medidas necesarias para combatirlo; no solo evitando daños aún mayores a los ya sufridos, sino también logrando la adaptación natural de los ecosistemas. Por tanto, establece que la necesidad de estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida perjudicar el clima. Sin embargo, en aras de reforzar los esfuerzos arribados en esta Convención, luego de años de negociaciones se firmó el Protocolo de Kioto en Japón (1997). Este dispuso que la Convención no sería suficiente para procurar la debida solución al cambio climático, de manera que consagró metas obligatorias para los países industrializados en relación con las emisiones de gases de efecto invernadero, creando a su vez mecanismos que les permitan cumplir tales metas .

Ahora bien, en el contexto nacional, cuando hablamos de políticas ambientales el hito histórico que da inicio a ellas es la Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales, No. 64-00, mediante la cual se instaura el hoy denominado Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MIMARENA). Con esta ley nuestro país se concentró en elaborar normas sectoriales, que si bien es imprescindible en términos de Derecho Ambiental, ocasiona que se desatiendan las necesidades ambientales de sectores de la industria específicos, como el caso que nos ocupa; dando lugar a la insuficiencia e inefectividad de las políticas sectoriales cuando son aplicadas a un sector o subsector específico.

De igual forma, nuestro país cuenta con la Resolución No. 13/2014 del MIMARENA, la cual establece el compendio de reglamentos y procedimientos para autorizaciones ambientales. Tiene como objeto prevenir, controlar y mitigar los posibles impactos sobre el medio ambiente y los recursos naturales ocasionados por obras, proyectos y actividades. Consta de dos anexos donde se describen las actividades, obras y proyectos que se requiere, según el impacto que ocasionaría. Adicional a esto, existe una serie de normas y resoluciones que de alguna forma u otra, y dependiendo del segmento del subsector eléctrico que se trate, posee una vinculatoriedad en cuanto a la aplicación de las mismas.

Partiendo de esto, podemos referirnos de manera específica a las políticas ambientales en los distintos segmentos del subsector eléctrico.

La generación de electricidad es el proceso de crear energía eléctrica a partir de fuentes primarias de energía. Es la actividad más contaminante del subsector eléctrico, sobretodo en nuestro país donde todavía se utilizan mecanismos arcaicos para la producción eléctrica. La generación puede ser de dos formas: a partir de energías renovables o a partir de energía no renovables. Es menester destacar que la Constitución permite el uso de los recursos naturales para la producción de energía . Sin embargo, los inversionistas prefieren invertir en proyectos no renovables puesto que el costo económico que representan contrapuesto con los beneficios que obtienen, es menor en algunos casos. En países no desarrollados entonces, se aprovechan de la situación e invierten de manera no sostenible (en términos ambientales). Al final, lo verdaderamente importante no es que no se utilicen las energías renovables sino que su uso sea racional en atención a la preservación, conservación y restablecimiento medioambiental.

En contraposición a esto, las energías no renovables a pesar de ser más contaminantes que las anteriores, son el medio más usado en nuestro país para la generación, con centrales termoeléctricas que funcionan a partir del carbón mineral o del heavy fuel oil. Estas centrales son altamente contaminantes, sobre todo las de carbón; ello implica que se deban utilizar tecnologías para capturar las partículas de hollín que son lanzadas al aire.

Sin embargo, la normativa ambiental a través de la Resolución 13/2014 a la que hicimos referencia anteriormente, no distingue entre el tipo de generación termoeléctrica, hidroeléctrica o eólica, ya que estas en su mayoría necesitan de una licencia ambiental (la categoría de potencial impacto ambiental más alto).

Por su parte, la transmisión de electricidad consiste en transportar la electricidad por una red de alta tensión con el fin de suministrar a los usuarios no regulados o a los distribuidores. A simple vista, una línea de transmisión no produce un alto impacto ambiental. Sin embargo, la resolución 13/2014, dispone en su anexo A que para la instalación de líneas de transmisión deberá solicitarse una licencia ambiental porque el proyecto tiene un alto potencial de impacto ambiental. De igual forma, deben observarse las normas de foresta cuando la línea de transmisión sea instalada en áreas con una amplia población vegetal.

Por último, el segmento de distribución. Esta actividad consiste en transportar la energía eléctrica generada y transmitida, por las redes de distribución de media y baja tensión para suministrarla a los consumidores finales. Debemos destacar la particularidad de que en nuestro país, las empresas distribuidoras tienen la potestad de comercializar la energía eléctrica. Este segmento, requieren permisos ambientales puesto que su posible impacto ambiental es menor que el dado por la generación o la transmisión.

Todo lo anteriormente visto, nos lleva a considerar a los instrumentos económicos y las aproximaciones voluntarias como los más idóneos para resolver el problema de la ineficacia de las políticas ambientales del subsector eléctrico. Y tenemos las herramientas a mano propiciar ese escenario: la Ley No. 1-12 sobre Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. A partir de aquí, pueden establecerse los programas para promover las aproximaciones voluntarias, donde básicamente, la empresa potencialmente contaminante o con un impacto negativo en el medioambiente, se autorregulará y realizará de manera voluntaria el cumplimiento de la normativa ambiental. A su vez, ello daría lugar a la apertura de esquemas para incentivos verdes. Entre los incentivos verdes que planteamos se encuentran los siguientes:

  • Conversión de las centrales termoeléctricas existentes a gas natural en ciclo combinado: el incentivo aplicable aquí sería lograr una exención impositiva en los equipos a importar para realizar la conversión.
  • Modificación del régimen de despacho económico que rige en el mercado spot: marginalista. No sería una modificación total del régimen actual, sino más bien que se trate no solo de los costos variables de producción sino que sea tomado en cuenta también la sostenibilidad ambiental de la generadora.
  • Plantación de árboles de rápido crecimiento en tanto funjan como absorbentes de gases de efecto invernadero.
  • Desgravaciones impositivas en la importación de equipos amigables con el ambiente para las subestaciones y líneas de distribución y transmisión.

Entendemos que toda esta política fiscal verde para el subsector eléctrico, debería ser realizada en cooperación y coordinación por los distintos organismos que se verían involucrados en esto. En ese sentido, se necesitaría de una cooperación interinstitucional entre: la Superintendencia de Electricidad, en su calidad de ente regulador del subsector eléctrico; la Comisión Nacional de Energía, en su calidad de ente administrador de la política energética del país; el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en su calidad de responsable por la preservación y conservación del medio ambiente; y la Dirección General de Impuestos Internos, en su calidad de encargado de la política fiscal y recaudadora de la República Dominicana, en términos impositivos. Podría sonar utópico, sin embargo en un Estado Social y Democrático de Derecho como el nuestro, según lo consagrado en el artículo 7 de nuestra Constitución de 2015, es posible. Más aún cuando se quiere lograr un efectivo desarrollo sostenible de la sociedad dominicana.